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汪玉凱:我國現階段政治體制改革的若干思考
發布日期:2013-06-03 15:43瀏覽次數:字號:[ ]

  黨的十八大整體布局中國未來的政治體制改革,重點是保障人民行使當家作主權利、健全社會主義協商民主制度、完善基層民主制度、全面推進依法治國、深化行政體制改革、健全權力運行的制約和監督體系、鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線,等等。政治體制改革事關全面建成小康社會的大局。做好這方面的工作,可以釋放出巨大的改革紅利。

  一、深化政治體制改革,應該確立“三清”“四權”的標準

  “三清”——“干部清正、政府清廉、政治清明”,是黨的十八大提出的重要概念。在政治體制改革的過程中,三者有著深刻的內在邏輯關系。干部清正是后兩者的前提。我國黨政機構的公職人員,是公權力的主要行使者。特別是擔任各級領導職務的人員,更是其中的核心。如果他們都能夠正確地對待權力、金錢、美色,言行具有良好的道德約束,那么,我國政府的清廉就有了基礎。因為,所有的政府機構及其行使的權力、承擔的職責,都是通過具體的公務人員來實現的。離開公職人員的清正,就不可能有政府的清廉。同樣,沒有公職人員的清正和政府的清廉,政治清明也只能是空話。當然,政治的清明還有更豐富的內涵。清明的政治,不僅要有官員的清正、政府的清廉,還要有基本的公平正義、良好的社會秩序和公眾認同的政治制度。但不管有多少要件和條件,官員隊伍的清正,仍然是最為前提、最為根本的。可見,“三清”具有政治體制改革的現實針對性。

  “四權”——“廢除特權、弘揚民權、約束公權、保護私權”,反映中國現實政治生活中存在的突出問題,需要政治體制改革著力解決。對于公眾最為關注、社會普遍詬病的特權問題,在以往的改革中,我們曾經做出許多努力,卻沒有得到有效遏制,甚至愈演愈烈。十八大以后,黨中央政治局作出轉變作風的8項決定,社會反響廣泛、熱烈。在此基礎上,如果我們能夠全面清理、果斷廢除不合理的特權,并且建立起嚴格的制度監督權力,不僅可以保障國家機器的正常運轉,也為規范官員的待遇、約束官員的行為產生積極作用。對于弘揚民權,實際上是最大限度地保障人民當家作主的主體地位,不斷拓展人民管理國家事務、公共事務的途徑和范圍。在這方面,落實黨的十八大提出的思想和規定,如果沒有完善的人民代表大會制度、協商政治制度、基層群眾自治制度,以及保障公平公正的司法制度等,是很難想象的。對于約束公權,是我國一黨執政體制下最具挑戰的難題之一。這些年來,我們一直加大反腐敗的力度,懲處了大量的違法亂紀的黨政官員。但是,公權濫用、權力尋租、貪污腐敗的問題甚至有不斷泛化、蔓延的趨勢。如何構建有效約束公權的制度框架和公正廉潔的公權力運行環境,已經刻不容緩。用發展的眼光看,不建立這樣的制度,我們這個體制就會一直處于民眾的不斷質疑當中。對于保護私權,如果國家的行為模糊或者混淆公與私的界限,就會造成嚴重后果。既然我們選擇了市場經濟,既然我國憲法已經確立了包括保護私人財產在內的保護私權的法律原則,我們的公共治理和現代法治就必須依法約束公權、依法保護私權。社會主義中國理當用法律最大限度地保護人民群眾的各項權益。任何動用公權力侵害人民利益的行為都要被追究、被懲罰。確立這樣的法制理念,我國的政治體制改革才不會偏離社會主義方向。

  當前,我國的政治體制改革要擺脫“膠著期”,繼續深入下去,出現成效,亟待解決且最終必須解決兩個帶有根本性的問題:一是改變黨政公信力持續下滑的趨勢,重構公眾對政府的信任;二是遏制腐敗深化,構建制度反腐的框架。對此,需要運用全新的思路和采取得當的措施——改革要有高層領導決心,避免與民爭利;改革要觸動既得利益集團,警惕制度固化其私利;改革要選好突破口,著力緩解影響中國社會大局的官民沖突、勞資沖突、貧富沖突。

  二、排除既得利益集團干擾,是實現分配公正的關鍵

  經過多年的努力,中央正式出臺收入分配制度改革方案。推進這項改革,除了認真貫徹落實中央的政策精神,解決初次分配和再分配中的重要問題,筆者認為,關鍵在于能否破解既得利益集團的阻撓。

  所謂“既得利益集團”,是指在社會經濟活動中,利用權力或壟斷獲取巨額利益,并由此形成邊界清晰、相對穩定的群體聚集效應。其主要特征有四:一是具備足夠的權力資源。既得利益集團及其行為常與公權力緊密聯系,權力影響力比較大。二是具備足夠的壟斷能力。有的既得利益集團,本身不可能直接掌握很大的行政權,但能夠背靠權力資源,形成市場或行業的壟斷能力。三是具備滲透政府決策的能力。有些利益集團在某一領域處于主導地位,能夠強力左右公共政策的制定和實施,使政府的決策過程或決策結果更加有利于自身利益。四是通過利益關聯,逐步形成群體邊界,進而攫取集團利益。既得利益集團大多是經過“苦心經營”逐步形成的。而一旦形成,就會興風作浪,不斷博弈社會公眾利益。

  在現實的社會生活中,既得利益集團的存在和作為產生四種負面效應:一是權力、資本、資源的三者疊加。換句話說,有些既得利益集團,既掌握權力,又掌握資源,還掌握資本。其中,尤以掌握權力為要。有了足夠的公權力,它們就可以侵害公眾利益,攫取更多的資源和資本,以至為所欲為。因此,公權力成為既得利益集團的利益源泉。二是壟斷國民經濟的某些重要領域。在我國,這種事實上的壟斷突出地表現為石油石化、金融、證券、保險、電力、電訊、鐵路、民航、煙草等行業的國有企業背靠政府獲取壟斷利益,與普通經營者開展不公平競爭,獨霸市場而一直為社會各界所詬病。三是直接影響、甚至左右政府的行政行為,使公共政策成為自身利益的工具。四是與民眾發生利益矛盾,形成情緒對立和心理障礙。在一定意義上,可以肯定地說,當前中國社會的三大沖突——官民沖突、勞資沖突、貧富沖突,都是社會公眾與既得利益集團的沖突。

  因此,深化收入分配制度改革,就要沖破既得利益集團的干擾,就必須從改革公權力入手。一是割斷政府官員與商業活動的制度聯系:政府減少干預市場和社會,嚴格官員的執法行為,嚴格官員的職業規范。二是啟動國有壟斷行業的制度改革,改變國有企業高管的薪酬體系,廢除向黨政官員輸送不合理利益的鏈條。三是嚴格實行官員財產的申報制度和公示制度,增強監督力度。四是廣泛實行官員差額選任制度,給黨員、公民選擇黨政重要官員的更多權利。

  三、鏟除灰色權力地帶阻隔,是實現市場公平的基礎

  在推進政治體制改革的過程中,灰色權力地帶及其“灰色權力”、“灰色資本”、“灰色暴利”的“三灰現象”,非常值得關注。

  所謂“灰色權力”,是指借助公權力的影響力、甚至公權力的運作,黨政官員的子女、配偶、親戚、朋友等,在市場中或者暗地里,通過獲取、倒賣、資本運作、不公平交易稀缺資源,獲得巨額利益的權力行為。所謂“灰色權力地帶”,是指在市場運行的過程中,圍繞壟斷、監管等諸多領域所形成的、非正當獲取經濟利益和社會利益的權力網絡。所謂“灰色資本”,是指借助權力影響力,獲得稀缺資源的使用權或者資本的運營權。其本質是一種由公權力轉化而來的資本支配形態。所謂“灰色暴利”,是指行使灰色權力或運作灰色資本而產生的巨大利益。它可以使一個人或少數人在最短時間內不費氣力地實現暴富。

  ——灰色權力的主要特征。在中國特有的制度環境中,灰色權力具有四個主要之點:一是依附公權力。掌握公權力的人,地位越高、權力影響力越大。一旦形成灰色權力,其腐敗能量也就越大。二是運用灰色權力。或是掌權者本人直接行使,或是其下級和腐敗同伙,更多的是其配偶、子女、親戚、朋友間接行使。三是灰色權力的涉獵領域十分廣泛。或在國有企業,或在外資、民資等非公企業,都可能有灰色權力的影子。四是灰色權力的后果只有一個,就是損害國家和人民的利益。在灰色權力、灰色資本、灰色暴利所形成的灰色權力地帶,灰色權力是本,灰色資本、灰色暴利是末。通過灰色權力的生成,實現灰色資本的運作;通過灰色資本的運作,帶來灰色暴利的實現。

  ——灰色權力地帶的分布。灰色權力遍及社會生活的各個領域、各個行業。但是,最集中于以貪腐官員為代表的權貴既得利益集團,以壟斷行業為代表的壟斷既得利益集團,以房地產行業、資源行業為代表的財富既得利益集團。如果不能從根本上破除既得利益格局,就很難鏟除灰色權力地帶的根基。

  ——灰色權力地帶的成因。在我國市場化改革的進程中,之所以出現“灰色權力現象”,其復雜的經濟社會原因,總括起來有四:一是過多的市場監管和諸多重大政策缺乏統一性和規范性,為灰色權力地帶提供了滋生土壤。二是國有企業的改制所形成的權力尋租,導致國有資本流失。三是不能嚴格管控官員及其配偶、子女從事商業活動,為數不多的規定也大多形同虛設,不能被有效執行。四是執掌重要權力的官員,只有申報其家庭財產的環節,沒有社會公眾監督其家庭財產的公開制度,導致大量腐敗官員外逃,或者通過其配偶、子女將大量財富轉移到境外,給國家造成巨大損失。2012年6月5日,《中國經濟周刊》刊文稱,從2000-2011年,中國抓獲外逃職務犯罪人員18487人,繳獲贓款等折合人民幣共計541.9億元,說明問題的嚴重性。

  灰色權力和灰色權力地帶,是附著在中國市場經濟肌體上的一個毒瘤。其能量和危害不可低估。

  首先,它直接影響市場在資源配置中的基礎作用。灰色權力、灰色資本、灰色暴利扭曲市場配置資源的規則、過程和整體格局,影響市場正常配置資源。這種以權力配置資源為特征的經濟活動,有可能導致市場經濟演變為權力經濟、權貴經濟。

  其次,它直接威脅市場的公平和公正。市場經濟是公平競爭的經濟形態。所有參與市場競爭的主體,都要遵守市場經濟的基本準則和法律框架,約束自身行為,規范市場活動。而灰色權力、灰色權力地帶破壞市場的公平競爭規則,為權力尋租、權錢交易提供巨大的活動空間。目前,中國的市場經濟發展出現的不公正問題,多數都與灰色權力的肆虐有關。

  第三,它根本地阻礙我國市場經濟的形成和完善。已經建立起來的中國市場經濟體制,要繼續走向完善,形成有序的市場經濟形態,就必須有效地遏制灰色權力、灰色資本的干擾和破壞。從這個意義上說,如何防止市場經濟變形,推動其朝著健康的方向發展,鏟除灰色權力、灰色資本賴以生存的基礎,是一項十分艱巨的任務。

  第四,它扭曲國家的整體利益格局,加劇了官民沖突、勞資沖突和貧富沖突。其根本原因在于收入分配不公,導致社會利益格局不合理。在這個過程中,灰色權力對立民眾權利,扮演了極不光彩的角色。因此,遏制灰色權力,甚至破除灰色權力,就成為加大收入分配制度改革、調整國家利益格局的關鍵。

  第五,它吞噬全國人民的福利。在市場化改革中,灰色權力、灰色權力地帶不僅放大中國的城鄉、貧富、行業、地區的差距,而且加快社會財富向少數人、向既得利益集團的轉移和集中。早在2009年,國家財政部就公布過財產性收入的統計數字。顯示10%的富裕家庭占有城市居民全部財產的45%,而10%的貧困家庭占有全部居民財產的1.4%。這種情況說明,中國社會的財富積聚效應越來越高,灰色權力起到了推波助瀾的作用。

  因此,在新的歷史條件下,我國的政治體制改革,如果不能有效地清除灰色權力,不能把公權力限制在市場活動的一定空間之內,中國發展的經濟社會風險還可能進一步上升。避免這樣的風險,首先必須遏制灰色權力的盛行。這應該是當務之急。

  第一,重新定義國有資本和國有企業。最關鍵的是不能把國有資本同國有企業混為一談。正確的理解和定位應該是:國有資本在國家的關鍵領域發揮重要作用,不等于國有企業必須壟斷某些行業,更不能通過壟斷保護國有企業,破壞市場經濟的公平公正原則。設立必須由國家獨資的國有公共企業,應該得到國家權力機關的批準,以便從源頭上釜底抽薪,有效地阻止灰色權力的形成。

  第二,制定市場主體參與公平競爭的法律法規。用法律的手段公正地保護各類市場競爭主體公平地開展經濟活動。依法辦事,反對“以公壓民”、“以大欺小”,嚴格約束公權力介入市場資本的并購等商業活動,最大限度地防止灰色權力的形成。

  第三,嚴格管束黨政官員涉獵商業活動。按照國際慣例,建立可行的制度框架,規范黨政官員的從政行為,包括他們離退之后從事商業活動的行為,并且真正執行已經建立起來的相關制度和有關規范。

  第四,限制黨政機構重要官員的配偶、子女參與商業活動。割斷他們與國有資本、國有企業的商業聯系,從根本上消除灰色權力地帶賴以存在的經濟基礎。在這方面,許多國家早已實行嚴格管控。特別是在官員擔任要職期間,更是如此。中國與西方國家的重大區別在于,我國的黨政官員沒有政務官和事務官的區分。在西方國家,權力很大的政務官,都是隨著政黨的進退而進退。在中國,則不是。對于中國的領導干部來說,別說鄉鎮一級的官員,就是縣一級的主要領導,當他們升遷到省市、部委乃至更高的領導職位以后,其多年的從政經歷,完全可能形成與其利益攸關的龐大權力關系網絡。一旦領導者個人的思想防線失守,腐敗的領導者就會成為灰色權力的重要載體,能夠在市場經濟中興風作浪,危害社會。如何從源頭上防止灰色權力的產生、蔓延,已經成為反腐倡廉、進行政治體制改革的核心問題。

  第五,改革國有企業的內部管理方式。構建遏制灰色權力的制度框架,主要包括取消國有企業實際存在或套用的行政級別,建立國有資本運營者和國有企業管理者的隊伍,減少黨政機構官員與國有企業領導者之間的調動。少數確實需要在國有企業的監事會等擔任領導職務的黨政官員,或者再回到黨政機構任職的官員,一律不拿高薪。在國有企業任職期間,其工資待遇不能超過同等公職人員的三倍。

  四、遏制政府特殊利益,是實現政治體制改革的至要

  美國經濟學家道格拉斯?諾斯認為,國家有兩種具體的職能:一是促進社會福利的最大化,二是追求自身利益的最大化。這兩種職能有時是相互矛盾的。根據諾斯的理論,不同的國家側重其中的一種職能,從而使國家區分為三種類型——“中性”的國家、契約的國家和掠奪的國家。在他看來,屬于前兩種類型的是社會福利最大化的國家。這類國家能夠有效地提供產權制度安排,平衡各種利益集團的利弊得失。而把自身利益放在第一位的是后一種類型的國家。這類國家以統治者利益最大化為己任,無心提供有效的產權制度安排。在應對各種利益集團博弈的時候,更傾向于捍衛統治者自身的利益。

  筆者認為,諾思的理論值得思考。作為國家的行政機構,政府主持國家的日常運轉,需要且應當追求利益。但是,政府所追求的利益不能是自己的和不能單獨成為自己的利益。首先,政府如果有自身的利益,那么政府的利益究竟是什么?其次,政府應不應該獨有自身的利益即特殊利益?第三,政府能不能追求自身的特殊利益并使其最大化。對此,筆者的判斷有四:一是政府確有自身的利益,這就是國家的利益。二是當政府利益同國家利益相一致的時候,與人民的整體利益也是一致的。三是政府如果把自身利益異化為不予它者分享的特殊利益,特別是追逐僅僅有利于自身的經濟利益,實際上就是侵害公眾利益。

  四是政府如果把自己獨享的特殊利益演變成為既得利益集團,政府乃至國家就走向了民眾的反面。原因有三:第一,不符合政府權力的來源;第二,不符合主權在民的基本理念;第三,承認政府擁有特殊利益并且可以最大化,是對公眾利益的褻瀆。

  然而,在現實的社會生活中,不少政府機構謀取自身的特殊利益卻是人們看到的現象。在我國,政府既是國家利益的執行者,又是人民利益的代表者。從理論上說,國家利益與人民利益存在根本一致性;從實際來看,兩者卻常常表現出沖突。比如,中國目前的國富民窮問題,反映到分配領域,就會形成國家利益同人民利益的沖突。因此,既要看到國家利益與人民利益的一致,也要看到國家利益與人民利益的沖突,而且特別需要關注國家利益與人民利益的沖突。再比如,維持國家利益與提供人民福利的關系。目前,我國維持社會穩定的人員很多,費用很高。根據溫家寶總理在《政府工作報告》中披露的數字,2010年,全國的公共安全支出已經高于當年的軍費開支。國家利益給政府追求自身特殊利益,提供了很大的制度空間和政策空間。政府特別容易以維護國家利益為名,行謀求自身特殊利益最大化之實。國家利益也就成為政府侵害群眾利益的借口。因此,政府的行為是否端正、制定的公共政策能否代表公平正義,理所當然地成為人們衡量某個政府好壞的重要尺度,成為社會公眾評價某個政府是否追求自身特殊利益的重要指標。

  具體來說,我國一些政府機構存在自身特殊利益的表象和危害是顯而易見的:

  第一,政府過度主導經濟生活,導致政府與民爭利。例如,政府招商引資或直接投資,獨自經營城市,獨攬土地的征用與出讓等。現在,政府在城市周邊拿地越來越困難。因為,農民都知道土地能夠增值。而政府之前采取的城市化發展模式,形成了對農民的雙重剝奪:一方面,農村向城市源源不斷地提供廉價勞動力,農民工進城卻沒有得到基本的社會保障;另一方面,城市化變成圈地化。地方政府獨占土地的增值收益,把農民排斥在外。

  政府與民爭利還表現在,政府過多開辦國有企業,國企官員享受高薪待遇。其實,政府主導國有企業,應該將國有企業集中在市場不能企及的公共領域,并且退出競爭性領域。同時,堅決廢除國有企業高管層的高薪制度。對于輪回到國有企業和黨政部門任職的官員,一律不能拿高薪。只是考慮到工作性質,這些高管的工資可以略高于在政府任職的同級官員。并且,總經理必須是公開招聘的職業經理人,其薪酬待遇與國有企業的業績相聯系。政府與民爭利,強化了政府內部的特殊利益傾向,造成權力部門化、部門利益化、部門利益法定化、利益個人化。

  第二,政府所支撐的龐大的官員體系,在世界其他國家也是少見的。例如,許多國家已經退休的領導人員不可能擁有專車,就連在職的官員也不可能有那么多人擁有專車。盡管社會對“三公消費”(公車消費、公款招待、公款出國)早有很多質疑,但這個問題長期不能解決,有些方面至今還是糊涂賬。

  第三,政府的公共屬性被自身的特殊利益異化。由于強勢利益集團干擾太多,許多政府機構又過度關注自身利益,扭曲了社會利益格局。2008年,全國壟斷行業就業人群只占全國就業人群的8%,卻拿走全國職工工資福利的一半,形成巨大的行業不公。政府自身的特殊利益損害了公共政策的公正,導致政府公信力下降。應該說,近些年,我國發生的許多社會群體性事件,直接或間接地與政府的公共治理不當,甚至與侵害公眾利益有關,值得我們警醒。

  針對上述種種問題,深化政府行政體制改革,是革除政府特殊利益,封閉政府權力出軌的必由之路。首先,最重要的就是,破除政府可以擁有自身特殊利益并將之合法化的思維。其次,界定政府、市場和社會的邊界,嚴格限制公共領域的政府行為。從根本上說,政府只有不超越權力,不漠視權利,不亂作為,才能從根本上有效地遏制政府的違規行為和非法行為。再次,按照上述思路加快政府自身的改革,包括減少行政審批、降低行政成本等。 (作者,汪玉凱:國家行政學院教授,北京大學政府管理學院博士生導師)

  (來源:中共中央黨校學報)




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