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圍繞加快轉變發展方式謀劃“十二五”行政體制改革
發布日期:2011-10-09 16:19瀏覽次數:字號:[ ]

   

  “十二五”時期是加快轉變經濟發展方式的攻堅時期,也是建立比較完善的中國特色社會主義行政體制的關鍵時期。“十二五”規劃綱要明確指出,以加快轉變經濟發展方式為主線,是推動科學發展的必由之路,是我國經濟社會領域的一場深刻變革,是綜合性、系統性、戰略性的轉變,必須貫穿經濟社會發展全過程和各領域,確保在今后五年取得實質性進展。因此,如何以加快轉變經濟發展方式促進“十二五”時期的行政體制改革,以深化行政體制改革保障今后五年的經濟發展方式轉變,是貫徹落實“十二五”規劃綱要必須高度重視的一個重大問題。

  一、正確認識轉變發展方式與行政體制改革之間的辯證關系

  經濟發展方式體現了生產力與生產關系的內在結合,更多地表現為經濟基礎的內容,同時與上層建筑特別是行政體制也密切相關;行政體制是政治體制的重要內容,是上層建筑的主要組成部分,同時也直接影響著經濟發展方式轉變。我們在分析經濟發展方式轉變與行政體制改革的關系時,既要十分強調行政體制改革對經濟方展方式轉變的關鍵和保障作用,又要充分重視經濟發展方式轉變對行政體制改革的基礎和決定作用,以使二者相互推進、彼此協調。

  (一)發展方式轉變的程度決定著行政體制改革的深度

  經濟基礎決定上層建筑。從根本上說,我國行政體制改革的深度和廣度,是由現階段社會主義市場經濟體制的完善程度和經濟發展方式的轉變程度所決定的。如果市場在資源配置中的基礎性作用沒有得到完全確立,主要依靠第二產業帶動經濟發展和主要依靠投資、出口拉動經濟增長的狀況沒有根本轉變,粗放式經濟發展方式沒有被技術水平更加先進的經濟發展方式所代替,政府職能轉變就不可能到位,行政體制改革就不可能真正深入。我國改革開放以來先后進行了六次集中的行政體制改革,之所以改革成果不易鞏固,舊體制弊端經常故態復萌,市場經濟體制還不完善、經濟發展方式沒有真正轉變無疑是根本原因。

  (二)行政體制改革的力度影響著發展方式轉變的速度

  當前,我國行政體制不適應甚至制約和阻礙經濟發展方式轉變的問題比較突出,主要表現在各級政府仍然掌握著土地、資本、能源、工程項目等重要資源的配置權;生產要素市場發展滯后,價格形成機制扭曲,資源性產品價格不能正確反映資源稀缺程度和環境損害成本;財稅體制不盡合理,以增值稅、營業稅為主的稅收體系和分灶吃飯的財政分配格局,一定程度上容易造成地方政府盲目上項目、鋪攤子;政府深度介入微觀經濟領域和過度直接干預經濟活動,企業市場主體地位還沒有完全確立;GDP導向的政府績效考核體系和干部選拔任用標準,使一些地方層層追求經濟增長速度和眼前短期利益,嚴重忽視資源環境成本、經濟發展質量和公共服務供給。如果不下更大的決心、以更大的力度進一步深化行政體制改革,力求使政府職能轉變取得突出進展,使行政體制改革取得突出成效,使上層建筑更加有力地推動經濟基礎的發展變化,經濟發展方式轉變就難以取得實質性突破。

  (三)始終保持行政體制改革與發展方式轉變相適應和相協調

  謀劃“十二五”時期的行政體制改革,最重要的就是要使其最大限度地與經濟發展方式轉變的要求相適應。應當說,轉變經濟增長方式在資本主義國家和社會主義國家都不是一個新問題。西方資本主義國家從18世紀中葉產業革命以來,分別經歷了粗放型發展的“古典增長階段”和集約型、創新型發展的“現代增長階段”。前蘇聯在上世紀60年代后期也提出要轉變經濟發展方式。我國在制定“九五”計劃時,就明確要求實現經濟增長方式從粗放型增長向集約型增長的根本轉變。之所以西方發達國家經過一段較長時間的努力實現了這一轉變,前蘇聯最終沒有實現這一轉變,我國的轉變雖然取得了一定成效,但實際上也是“久推難轉”,除了生產力發展水平和規律難以逾越這一決定性因素外,行政體制在相當程度上還不適應經濟發展方式轉變的要求無疑是一個主要原因。與西方發達國家的行政體制與市場經濟體制相伴相生、一起發展,以及主要依靠市場力量推動經濟發展方式轉變不同,與日、韓等國以市場為基礎、市場與政府協同推動經濟發展方式轉變也不完全相同,我國的行政體制是從權力高度集中的計劃經濟體制中脫胎而來的,我國的市場經濟體制形成和經濟快速增長又很大程度上是政府主導與推動的結果,這就使得政府對經濟發展方式轉變具有推進與制約的“雙刃劍”作用。特別是隨著現行行政體制對經濟發展方式轉變的阻力越來越大,政府盡快和主動退出大部分應當由市場自行調節的領域的難度越來越大,通過推進和深化行政體制改革促進經濟發展方式轉變的作用也就越來越重大,越來越具有關鍵性意義。但同時也要看到,經濟發展方式轉變和行政體制改革都是一個長期而艱巨的歷史任務,不可能一蹴而就。隨著生產力的不斷發展和新的生產方式的不斷涌現,經濟發展方式又需要繼續轉型和升級,與其相適應的行政體制又需要繼續改革和完善。

  二、以深化行政體制改革推進發展方式轉變

  “十二五”時期行政體制改革的主要任務,就是要從行政體制改革與經濟發展方式轉變緊密結合的環節切入,從行政體制的內在構成要素入手,努力攻克行政體制改革的重點和難點,充分發揮行政體制改革對經濟發展方式轉變的推動作用。

  (一)以加快轉變政府職能推動加快轉變發展方式

  政府職能轉變是經濟發展方式轉變的前提和“牛鼻子”。政府職能的實質是政府應當做什么、不應當做什么,核心是政府與市場、社會的關系,即哪些事應當交給市場,那些事應當交給社會,哪些事應當交給政府,哪些事應當由三者分擔。就政府職能與經濟發展方式轉變的結合看,主要形成了三種模式:一是市場機制作用下的自發漸進轉變模式。在該模式下市場起主要作用,政府起輔助作用,經濟發展方式轉變時間長,既具有相對的平穩性,也具有相當的盲目性,成功的有英美等發達國家,失敗的則有很多發展中國家。二是政府強力主導、行政手段強行推動的轉變模式。該模式不重視市場的作用,事實證明難以成功,以前蘇聯為代表。三是以市場為基礎、市場與政府協同推進轉變的模式。該模式可以推動后發國家經濟發展方式快速轉變,但也要防止政府干預過度,以日本、韓國為代表。

  我國在通過政府職能轉變推動經濟發展方式轉變的過程中,應當認真吸取世界主要國家,特別是日本、韓國轉變經濟發展方式的經驗教訓,著力處理好政府與市場、社會的關系。要始終堅持政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變的總方向,既積極發揮我國社會主義制度的政治優勢,又有效運用市場激發經濟的內在活力;既注重通過國家戰略自覺引導經濟發展方式轉變,又注重通過市場自然推動經濟結構調整和產業轉型升級;同時把一部分政府職能逐步有序交給社會組織承擔,以確保政府職能在推動經濟發展方式轉變上不越位、不缺位、不錯位。一是不越位:充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用,推進市場開放和公平準入,發展生產要素市場,促進資源合理配置;完善資源性產品價格形成機制,理順價格關系,重視發揮價格機制的調節作用,保證價格真實反映市場需求;切實強化企業在經濟發展方式轉變中的主體地位和社會中介服務機構的紐帶作用,保障企業自主決策、自主投資和自主經營,促進公平競爭,增強市場主體在經濟結構調整中的動力和活力。二是不缺位:充分利用財政、稅收、金融、投資等手段和通過加強科技、教育、知識產權保護及人才培養等措施,推動科技進步,鼓勵自主創新,加強產業引導和完善產業布局,培育產業增長極;通過制定實施規劃政策法規、完善基礎設施、保護資源環境和提供公共服務,為經濟發展方式轉變創造良好環境;有效運用政府調節手段加強宏觀調控,糾正市場扭曲,彌補市場失靈,消除市場盲點,統籌城鄉、區域、經濟社會全面、協調、可持續發展。三是不錯位:政府應作為市場體系有效運行的“調節者”而非“駕馭者”,以防止因政府過度干預影響市場配置生產要素的效率;應作為公共服務的“供給者”而非“經營者”,以防止政府與民爭利和社會公平受到嚴重損害;應作為經濟發展方式轉變的“有力推動者”而非“強行主導者”,以防止把本應由市場自主驅動的創新扭曲為政府恣意主導的創新。政府職能錯位不僅可能表現在政府與市場、社會的關系上,而且可能表現在中央政府與地方政府的關系上,要合理配置中央與地方的財力和事權,深化財稅、金融、投資體制改革,完善財政轉移支付機制和制度,逐步增強地方財力和擴大地方權限,同時加大對地方政府權力的約束力度和地方政府承擔公共服務的責任,以適應加快轉變經濟發展方式的需要。

  (二)以加大政府機構改革力度促進發展方式轉變力度

  加快轉變經濟發展方式,必然要求進一步深化政府機構改革,科學設置各級政府機構。一是要圍繞轉變發展方式繼續推進職能有機統一的大部門體制改革。探索實行大部門體制是本屆政府機構改革的一個重點和著力點。從2008年以來,無論是國務院機構改革,還是地方政府機構改革,都在大部門體制改革方面邁出了實質性步伐,取得了重要成績和經驗。但勿庸諱言,按照加快轉變經濟發展方式的要求,我國各級政府機構特別是經濟管理部門仍然偏多,在交通、能源、農業、文化等行業或領域實行大部門體制仍然面臨不少實際困難,職責交叉、職能重疊、攬權推責、事權不一的現象仍然比較普遍,條塊分割、政出多門、部門壟斷和行業壟斷的情況仍然比較突出,已經實行大部制的部門在有效整合職能、理順內外關系、確保高效運轉方面也還存在不少問題,這些都在很大程度上制約甚至阻礙了經濟發展方式的盡快轉變,需要在“十二五”時期的行政體制改革中加大機構改革力度和職能整合力度,健全部門間協調配合機制,實現政府機構設置的精簡、統一和效能,以努力建設一個規模適度、高效有力的政府。二是要圍繞轉變發展方式大力完善決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力運行機制。構建大部門體制決不是要建立若干個集決策權、執行權、監督權于一體的超級大部,而是要逐步形成由大部門決策、專門機構執行、權威機構監督的權力格局和組織結構,保證決策更加科學民主,執行更加規范高效,監督更加嚴格公正,以更好地適應現代經濟社會發展和轉變經濟發展方式的要求。三是要圍繞轉變發展方式積極推進省直接管理縣(市)的體制。我國行政層級過多、地方政府特別是縣(市)政府權限偏小、縣(市)鄉政府公務員人數偏多的狀況長期存在,既造成公務員人數膨脹和基層政府財力緊張,又直接影響政令統一和政府執行力,對加快轉變經濟發展方式十分不利,亟須在總結本屆政府改革經驗的基礎上,分類別、分地區擴大省直接管理縣(市)的范圍,逐步確立以中央、省、縣(縣級市)三級政府為主體的行政管理架構,同時繼續理順垂直部門與地方政府的體制和權責關系,進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限,以利于推動縣域經濟社會發展和促進中小企業自主創新。

  (三)以行政管理方式創新服務發展方式創新

  行政管理方式創新對經濟發展方式創新至關重要,它集中表現為政府自主減少運用行政權干預經濟生活的力度、幅度和頻度,以增強市場主體和市場機制的創造活力。一是進一步放松政府對經濟生活的規制。要繼續深化行政審批制度改革,加大清理、削減和規范經濟領域行政審批的力度,防止設定和實施行政許可過程中規避法律、明減實增、換湯不換藥或以備案、核準變相代替審批等行為,最大限度地調動全社會推動科技創新和產業結構轉型升級的積極性。二是堅持科學民主依法決策。凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大工程、重大項目等決策事項,都要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為必經程序,把對社會穩定、環境、經濟等方面的風險作為決策評估的重點內容,加強重大決策跟蹤反饋和責任追究,以保證重大行政決策對經濟社會發展和經濟發展方式轉變起有力推動作用。三是通過全面推進政務公開為發展方式轉變創造陽光環境。要加大政府主動公開力度,擴大政務公開范圍,切實增強公民、企業對政府的了解、信任、監督和預期,同時推進政府辦事公開,依法公開辦事依據、條件、要求、過程和結果,創新電子政務、網上審批等政務公開形式,確保政府以公開透明的方式推動經濟社會發展和促進經濟發展方式轉變,以人民群眾看得見的方式實現社會公平正義。四是盡快改變GDP導向的政府績效考核體系和干部選拔任用標準。要在考核指標上從注重經濟增長向注重綜合發展轉變,全面考核經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和依法執政、依法行政等各方面情況。其中經濟發展要著重考核推動經濟發展方式轉變的政績,凡是以損害環境、消耗資源、過度舉債、影響穩定等為代價追求粗放式發展和短期政績的,應一律得負分,并不得提拔重用,以通過正確的考核標準和用人導向來確保轉變經濟發展方式的各項措施落到實處。

   (四)以全面推進依法行政保障經濟發展方式轉變

  依法行政對經濟發展方式轉變具有重要的引導、規范、預期和保障作用。一是健全和完善有關發展方式轉變的法律制度。制度是經濟發展方式轉變的基石。轉變經濟發展方式的實質是制度效率的競爭。要重點完善市場主體、市場競爭、財稅金融投資、科技創新、土地資源和環境保護等市場經濟體制方面的法律法規,以及收入分配、就業、社會保障、教育、醫療等民生和社會事業方面的法律法規,努力把轉變經濟發展方式的要求轉化為一整套科學的法律制度。二是各級行政機關要嚴格履行推動發展方式轉變的法定職責。加大轉變發展方式法律法規的執行力度,嚴厲查辦危害安全生產、資源環境、食品藥品安全等違法案件,堅決懲處損害市場準入、公平競爭和侵犯知識產權等違法行為,切實保證執法機關按照法定權限和程序行使權力、履行職能,禁止亂作為和不作為,加快建設法治政府進程,真正把轉變經濟發展方式納入法治化的軌道內。三是加強對行政機關與發展方式轉變相關行政行為的監督制約和行政問責。充分運用各種監督形式,加大監督力度,對政府的財政預決算、公共資源配置、重大建設項目投資以及重大政策制定等行為實施監督,對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職等行為,嚴重阻礙經濟發展方式轉變并造成惡劣后果的,應嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任。

  三、統籌謀劃“十二五”時期的行政體制改革

  “十二五”規劃綱要明確要求:“以更大決心和勇氣全面推進各領域改革,更加重視改革頂層設計和總體規劃,明確改革優先順序和重點任務,深化綜合配套改革試驗,進一步調動各方面積極性,尊重群眾首創精神”。這一要求對謀劃和推進“十二五”時期的行政體制改革具有很強的針對性和指導性。

  (一)以更大的決心和勇氣進一步深化行政體制改革

  行政體制改革是政治體制改革的重要內容,是經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革的連接點、交匯點和關節點,涉及的矛盾和問題很多,承受的各方面壓力很大,改一隅而關全局。特別是我國現在面臨的改革大都是一些涉及面寬、觸及利益層級深、配套性強的改革,是一些多年來想改但因為時機不成熟未改或未改到位的改革,這說明我國的行政體制改革確實已進入深水區,到了要啃硬骨頭的關鍵時期,任務緊迫而艱巨,必須加大力度,排除干擾,高舉改革的旗幟不動搖,堅定不移地把行政體制改革推向深入。

  (二)更加重視行政體制改革的頂層設計和總體規劃

  行政體制改革的整體性、結構性、復雜性和配套性,決定了必須要從中國的實際情況出發,準確把握我國經濟社會發展的階段和任務對行政體制提出的客觀要求,深刻分析現行行政體制的優勢、不足以及所面臨的各種矛盾和問題,在此基礎上進行改革的頂層設計和總體規劃。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政體制改革的意見》,確立了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政體制的總目標,明確了政府職能轉變的總方向,規定了行政體制改革的指導思想、基本原則和重要任務,是指導當前和今后一個時期我國行政體制改革、具有頂層設計和總體規劃性質的綱領性文件,應當繼續認真貫徹實施。但與此同時,需要把握我國經濟社會發展的新形勢、新任務和新矛盾,特別是要根據推動科學發展、轉變經濟發展方式、完善社會主義市場經濟體制和構建社會主義和諧社會提出的新要求,進一步完善和細化“十二五”時期行政體制改革的階段性目標、任務和措施,突出重點,明確步驟,早做謀劃,使之更有針對性、更具操作性、更顯時效性。

  (三)加強對行政體制改革重大理論和實踐問題的調查研究

  理論是行動的先導。對行政體制改革中的重大問題研究不深、拿捏不準、分析不透,就很難正確判斷我國行政體制的現狀,正確認識我國行政體制的問題,正確把握我國行政體制改革的力度,正確部署我國行政體制改革的舉措和方法。要集中各方面力量,分專題進行深入調研。如:“十二五”時期我國行政體制面臨的突出矛盾和問題是什么,改革應當在哪些方面取得突破性進展?十二五”時期如何通過深化行政體制改革加快推動經濟發展方式轉變,改革的力度應當多大?“十二五”時期如何推動政府職能深度轉變,如何在優化職能配置、理順權責關系的基礎上進一步深化大部門體制改革?“十二五”時期中央及地方各級政府的職責、事權如何調整和劃分,如何積極推進省直接管理縣(市)的體制改革?“十二五”時期如何正確處理行政體制改革與其他各項改革的關系,以及推進行政體制改革與堅持依法行政的關系?要通過廣泛調研和深入討論,在一些重大理論和實踐問題上形成共識,拿出符合實際、有說服力、能切實解決問題的專題調研報告,為黨中央、國務院決策提供參考。

  (四)認真總結地方和基層行政體制改革的成功經驗

  尊重基層與群眾首創精神是我國30多年改革的動力所在和成功經驗,也是“十二五”規劃的一條基本要求。黨的十七大以來,各級地方黨委和政府、特別是一些市縣黨委和政府攻堅克難、勇于創新,打破了不少條條框框,在行政體制改革方面進行了卓有成效的探索。如有的在轉變政府職能、建設服務型政府方面邁出了重要步伐,有的在整合精簡機構、推進大部門體制改革方面取得了可喜成果,有的在創新行政管理方式、提高政府執行力和公信力方面積累了新的經驗,有的在推進依法行政、規范權力運行、建設法治政府方面采取了新的舉措,有的在探索適合基層黨政機關特點的機構設置形式方面進行了初步嘗試。我們要深入研究和總結這些經驗與做法,把人民群眾的需要和呼聲化作推進行政體制改革最深層的動力,努力推動“十二五”時期行政體制改革在重要方面和關鍵環節取得新的突破性進展。

   

    (來源:中國共產黨新聞網 作者:國務院法制辦副主任 袁曙宏)

   




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